У СЕМИ НЯНЕК...
4 Сентября 2000

• Версия для печати

СЛАБОСТЬ НЕ ПОРОК

Причины, побудившие Путина пойти на реформирование Совета Федерации, очевидны. Реформа была предопределена задолго до избрания второго российского президента, когда весной прошлого года Совет Федерации «прокатил» решение Ельцина об отставке Юрия Скуратова. И сенаторам это сошло с рук. Стало ясно, что в стране появился новый мощный центр власти - собрание региональных баронов.

Ранее губернаторы конфликтовали с центральной властью только по вопросу о своих полномочиях на местах. Даже не конфликтовали, а элементарно торговались. На прерогативы и полномочия центральной власти никто из них никогда не покушался.

Поддержав Скуратова, региональные бароны дали понять, что отныне они намерены бороться за власть не у себя на местах, а на уровне всей федерации.

Летом-осенью прошлого года конфликт центра с регионами принял более серьезный характер: фронда региональных баронов создала предвыборный блок - ОВР - и выдвинула своего кандидата на пост президента - Евгения Примакова. Тогда мало кто сомневался, что ОВР победит на парламентских выборах, а Примаков - на президентских. Это означало бы полное разрушение баланса сил во властной иерархии страны.

Практически все ветви власти оказывались сосредоточенными в одних руках - команды наиболее авторитетных региональных лидеров: исполнительная (президент и правительство), законодательная (обе палаты Федерального собрания) и региональная. Однако регионалы совершили ошибку, которая оказалась для них роковой.

Ошибка эта - фанаберия. Они решили пренебречь мнением слабых губернаторов и президентов, а те в решающий момент поддержали Кремль. В итоге на парламентских выборах все-таки победила партия регионов, но регионов, присягнувших на верность Кремлю. А это, в свою очередь, предрешило исход президентских выборов.

ПОТЕРЯННОЕ РАВНОВЕСИЕ

Несмотря на победу, страх Кремля перед региональной угрозой остался. И потому контратака была предпринята с удвоенной силой. Дабы искоренить саму возможность мятежа губернаторов, Путин не удовлетворился одной лишь реформой Совета Федерации. В Кремле решили еще ввести институт «надзирателей» над регионалами в лице семи полномочных представителей президента. И тоже совершили ошибку, которая может стать роковой как для Кремля, так и для страны.

Как была устроена система власти до Путина (имеется в виду реальная, а не формальная)? Президент, обладающий по Конституции 1993 года колоссальными полномочиями. Администрация Президента, являющаяся полуавтономным и весьма влиятельным властным центром. Правительство (за редким исключением все премьеры при Борисе Ельцине были политическими фигурами, а это несколько дистанцировало правительство от Кремля). Государственная Дума, как правило, оппозиционная и Кремлю, и правительству. Совет Федерации, в последние годы занимавший роль некоего арбитра в конфликте Кремля и Думы. И олигархи, проникавшие абсолютно во все центры власти и успешно лоббировавшие свои интересы, в том числе и политические.

При Путине эта система существенно упрощается. Олигархи методично «опускаются». Правительство по сути - техническое. Госдума в результате интриг первых дней работы, когда «Единство», вступив в сговор с коммунистами, уничтожило остальные фракции, превратилась не просто в пропрезидентский парламент, а стала инструментом для штамповки указов Кремля. Совет Федерации доживает последние если не дни, то месяцы.

Зато появились два новых центра власти. Совет безопасности, который все больше и больше набирает вес, превращаясь в теневое правительство и Администрацию Президента одновременно. И институт полпредов президента в семи федеральных округах.

Даже весьма поверхностный анализ показывает, что нынешняя система власти отличается от прежней кардинально. Прежняя была гораздо сложнее. Представляла собой систему противовесов и балансов. И подразумевала помимо всего прочего необходимость компромиссов между различными силами и центрами власти в стране.

Нынешняя предельно упрощена и направлена на строгое подчинение Кремлю. Здесь уже компромиссы не только не запрограммированы, а, скорее, противопоказаны. То есть прежняя система предусматривала компромиссы в ходе конфликта различных сил, а при нынешней - борьба может быть только бескомпромиссной.

Между тем конфликты - вещь неизбежная в любом государстве и при любом государственном устройстве. И опасность для страны заключается именно в превращении всех потенциальных конфликтов в бескомпромиссные. А то, что конфликтов не избежать, ясно уже сегодня. И первый конфликт, который завязывается на наших глазах, это конфликт полпредов президента с федеральным центром.

ВСЯ ВЛАСТЬ - ПОЛПРЕДАМ

Нынешний август прошел под знаком подковерной борьбы полпредов с правительством. Сразу после введения институтов новой власти в округах началось бурное строительство «окружных столиц». Каждое ведомство - от ИТАР-ТАСС до МВД - создало свои представительства в округах. В августе настал черед правительства.

Естественно, возник вопрос о разделе полномочий между полпредами и кабинетом министров. И тут выяснилось, что аппетиты у полпредов не уступают губернаторским.

Представители президента фактически вознамерились создать ни много ни мало свои окружные правительства. Масла в огонь подлил вице-премьер Илья Клебанов, предложивший дать каждому округу по собственной экономической программе. Правительство Михаила Касьянова, с трудом утвердившее программу Грефа, было в шоке. Предложение Клебанова развязывало руки полпредам для легального саботажа программы Грефа. Генералы, составляющие абсолютное большинство в полпредском корпусе, явно не тяготеют к идеям либеральной экономики.

Одновременно поползли слухи о том, что полпреды подготовили свой собственный вариант документа о разграничении полномочий с правительством, согласно которому в округах возникали почти автономные правительства с правом принимать собственные экономические программы.

Буквально на следующий день, 12 августа, другой вице-премьер - Виктор Христенко - опроверг своего коллегу, заявив, что программа - на всех одна. Попутно было объявлено, что в округах будут создаваться представительства министерств, а не правительства. И, наконец, 15 августа Михаил Касьянов подписал постановление о разделе полномочий между правительством и полпредами.

Представители президента получили права членов кабинета (с совещательным голосом), представительства министерств сосредотачиваются в окружных столицах и «содействуют» полпредам в их деятельности.

Все эти формулировки и оговорки не должны никого вводить в заблуждение. В реальности получится именно то, чего хотят полпреды. Представители ведомств и министерств на местах слишком слабы для того, чтобы игнорировать прямые распоряжения полпредов. Будучи чиновниками, они должны прекрасно понимать, что даже их непосредственные патроны - федеральные министры - фигуры, по политическому весу несопоставимые с представителями президента.

Мало того что полпреды приравнены к членам правительства, они еще являются и членами Совета безопасности, что гораздо важнее. И, наконец, самое главное - они имеют гарантированное право на регулярные встречи с президентом. В федеральном правительстве таким правом, за исключением «силовиков», обладает лишь премьер-министр.

Следовательно, реально подчиняться представители федеральных ведомств в округах будут, прежде всего, полпредам. Что касается экономических программ, то, к примеру, полпред президента в Уральском федеральном округе Петр Латышев уже заявил: его цель - связать субъекты федерации, входящие в его округ, единой экономической программой. Более того, отвечая на вопрос о своих полномочиях, Латышев сказал,что «нет вопросов, про которые я сказал бы: это не мое».

Полпред по Северо-Западному федеральному округу Виктор Черкесов заявление своего уральского коллеги подкрепил делом. Приказал федеральному министерству финансов выделить в 2001 году 12 миллиардов рублей на строительство газопровода Ямал-Архангельск. Любопытная деталь: в государственном бюджете 2001 года на все инвестиции предусмотрено всего 6 млрд. рублей. Однако министр финансов не стал одергивать и поправлять Черкесова.

Также явочным порядком полпреды стали прибирать к рукам и силовые структуры в округах. Сразу после теракта в переходе на Пушкинской площади часть представителей президента взяла под личный контроль вопросы обеспечения безопасности в своих округах. А если вспомнить, что границы федеральных округов практически совпадают с границами военных округов, то можно предположить, что в окружных правительствах появятся не только собственные министры внутренних дел, но и министры обороны.

Впрочем, гораздо более любопытным представляется другое совпадение. В 1992-м - первой половине 1993 года по России прокатился так называемый «парад суверенитетов», в ходе которого различные российские территории провозгласили свои «республики» - Дальневосточную (ДВР), Сибирскую, Уральскую, Центральную Русскую, Донскую, Поволжскую и т.д. и т.п. Так вот нынешние федеральные округа во многом совпадают с теми самопровозглашенными республиками. Но, в отличие от полумифических «республик», округа централизуются и структурируются.

Теперь остается ждать, когда полпреды окончательно «врастут» в свои округа, найдут общий язык с региональными элитами, завершат формирование своих структур. А дальше должно произойти то, что уже однажды произошло в Беловежской пуще.

ЗАПОВЕДНЫЙ НАПЕВ

Нынешняя модель борьбы с региональными баронами не нова. Она в свое время уже была опробована Москвой. Правда, в перевернутом виде. В конце 80-х - начале 90-х годов Москва столкнулась с напором глав советских республик, требовавших себе все большие и большие полномочия. И тогда был придуман «хитроумный» способ укрощения амбициозных республиканских лидеров.

Кремль спровоцировал «мятеж автономий», предложив им выступить с аналогичными требованиями в адрес союзных республик. Позже в ряде советских республик (Азербайджан - Нагорный Карабах, Грузия - Южная Осетия и Абхазия, Молдавия - Приднестровье) этот мятеж перерос в полноценные войны.

Однако тогда в России «мятеж автономий» провалился. Борис Ельцин переиграл Михаила Горбачева. Он просто предложил российским автономиям больше прав, чем предлагал Горбачев. И они перешли в стан сторонников Ельцина. В результате борьба советского руководства с российским завершилась в Вискулях роспуском СССР и упразднением советского руководства вместе с Михаилом Горбачевым.

Нынешняя модель укрощения региональных баронов представляет собой почти зеркальную копию горбачевской. Над регионами выстраивают нечто вроде «союзных республик». Но теперь в роли союзников федерального центра выступают не главы регионов, а главы «союзных республик», то есть полпреды.

Есть объективные законы истории, которые сильнее личности. После того как будет окончательно создана структура окружной власти, оформится окружная элита и кристаллизуются ее реальные интересы, главы округов должны будут либо стать выразителями этих интересов, либо уйти.

Кстати, нынешняя региональная власть в свое время также возникала в качестве института назначенцев Кремля. Тогда те из «назначенцев» Ельцина, кто нашел общий язык с местными элитами, кто не боялся отстаивать их интересы перед Москвой, даже вступая с ней в конфликты, превратились в законно избранных губернаторов. А те, кто стал конфликтовать с местными элитами, вскоре ушли. Пример Эдуарда Росселя, которого Ельцин снял за «Уральскую республику», но который все равно был избран вопреки воле Кремля, наиболее показателен.

На сей раз, в случае возникновения конфликта полпредов с федеральным центром, Кремлю рассчитывать на поддержку глав областей, краев и республик не придется. Они просто не поверят обещаниям Кремля. Кроме того, теперь вместо 89 региональных баронов Кремлю придется иметь дело с семью. А семерым договориться между собой гораздо легче.